编者按 当下中国，关于养老金的任何政策、任何调查、任何质疑都会引来巨大关注和讨论。因为，随着“养儿防老”时代的逐渐远去，养老金已成为人们退休后生活的主要依靠。对于大多数老年人来说，养老金就是“养命钱”。
政府责无旁贷要承担起制度建设的责任，履行它养老的承诺。经过多年的探索，到现在我国已初步建成了世界上最大的养老保障体系，基本上覆盖了所有人群。该体系按身份特征可划分为四个层次，即：机关事业单位养老金制度、城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。
据人力资源和社会保障部介绍，截至2012年，我国参加职工养老保险的人数达到3亿人，其中领取基本养老金人数超过7000万人。新农保和城居保参保人数达4.8亿人；其中，1.3亿年满60周岁城乡居民领取了基础养老金。在养老保险不断扩大覆盖面的同时，养老金待遇和统筹层次也在不断提高，为全民的“老有所养”打下了坚实的基础。
然而，由于我国养老保险制度最初只针对国有、集体企业职工，后来发展到城镇职工，近年才实现了全民覆盖，基本是缺一块补一块，不同群体、不同地区间不仅养老待遇差距悬殊，而且管理部门、缴费标准、领取程序等也各不相同，引起社会对养老待遇公平性的质疑，对养老金保值增值的担忧以及转移接续困难的抱怨等等问题。
随着我国社会老龄化的加速到来，百姓“养命钱”问题将愈加重要和紧迫。为此，本刊编辑部组织多路记者深入基层调研，系统分析和梳理了当前养老金制度及管理上存在的种种缺陷，并有针对性地提出了完善制度的对策和建议。
同在蓝天下 待遇各不同
尽管我国养老保障体系已经基本实现了全覆盖，但不同群体间、不同地区间的养老金制度设计却不尽相同，甚至相距甚远，由此引发了诸多问题，如群体间的不满、社会流动受阻等等。接受采访的专家们认为，在社会老龄化程度不断加速的背景下，我国养老金制度亟待完善。
问题一：养老待遇差距大
“同样工作了40年，在学校退休的老伴每月拿3000多元的养老金，我在企业退休就只有1600元，差这么多，我心理能平衡吗？”黑龙江化工集团有限公司退休职工刘金水抱怨说，能有现在的养老金待遇还是因为连续多年调高，否则差距会更大。
厦门建发集团人力资源部总经理游兴泉告诉记者，前些年厦门团市委一位副书记根据组织安排到建发集团工作，后来在企业退休时发现待遇差距非常大，他才拿2500元左右的养老金，而跟他同一级别的干部，在机关退休时养老金为8000元左右。
厦门大学公共事务学院教授高和荣告诉记者，上世纪90年代，养老保险制度刚建立时，企事业单位和政府机关的养老金相差不大。但目前机关事业单位退休待遇普遍是企业职工的2至3倍。
这种待遇的“剪刀差”不仅带来新的社会不稳定因素，而且也造成养老金“资金池”的巨大损失。目前我国有3000多万事业单位员工，800多万公务员，这部分人收入稳定，本应是有实力的养老保险缴费群体，却没有为“资金池”作贡献。
“我国现行养老保障体系是按社会地位、身份特征划分的。机关事业单位和城镇职工基本养老金的统筹办法、支付渠道、待遇标准都不一样。随着经济社会的发展，身份越来越模糊，各群体间的流动加快，现行的养老保险制度非但没有适应这种变化，反而越来越强化计划经济时代的身份制，造成养老保险资源分配的严重不公。”中国人民大学中国社保研究中心副主任杨立雄说。
问题二：转移接续难度高
前些年，广东、浙江、福建等沿海地区出现农民工“退保潮”。为了改变这一状况，2010年国家实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，明确转移时除全额转移个人账户资金外，还可以转移统筹账户中12%的资金，并规定了具体的转移程序。
记者近日在厦门市政务服务中心社保服务大厅看到，在前台办理手续的人员并不多，但在后台的办公室里，工作人员却在处理着一堆堆寄往和收自全国各地的信件。“以前前台经常是人山人海，排成几条长龙退保。”经办养老保险转移手续的工作人员李映昕告诉记者，自从暂行办法实施之后，“退保的少了，办转移的人多了，前台的压力转移到后台，每个月处理的转移手续大约有1600件”。
受现行养老金制度影响，不同地区间政策差异较大，征缴标准不一，城镇职工基本养老保险与新农保、城居保等制度更是“天然割裂”，转移接续工作通而不畅、耗时耗力。
记者调研发现，各地养老金征缴标准差距很大。黑龙江省城镇职工养老金企业缴纳部分基本上按工资的22%，比国家规定的20%还高2个百分点。广西基本上按20%缴纳，福建基本上是18%，厦门经济特区则按14%缴纳，广东部分地区甚至只有10%。越是沿海发达地区，养老金征缴标准越低，越往内陆，征缴标准越高，历史欠债较多的一些老工业基地征缴标准最高。
广东中山市社保基金管理局相关负责人表示，目前全国各地统筹账户缴费费率不一，从22%到10%都有。按规定，12%的资金要转走，于是从高往低转还有剩余，但从低往高转就“吃亏”甚至还要倒贴两个点，一些费率低的省份自然缺乏积极性。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，养老金征缴标准“各自为政”的现状，严重挑战养老金制度的科学性和严密性，这也造成养老保险转移接续时阻力加大。
问题三：重复参保数量多
与养老金转移接续难相关联的是，我国每年有大量的人重复参保，重复领取养老金。广西柳州双英实业有限公司董事长杨英告诉记者：“我在柳州招了一个专职司机，他以前在广州帮人开车。人过来了，但养老保险关系转了1年都转不过来，后来找些关系才转过来。如果转不了手续，我们在这边就得为他重新开号，重新参保。公司每年招收农民工，现在已占总员工数30%左右，其中重复参保的大概占10%。”
国家审计署2012年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。
福建省泉州市社会劳动保险管理中心主任王龙水告诉记者，当前各地养老金制度都不一样，有的地方是五险统一管理，有的是将两三个险种统一管理，有的就是纯粹养老保险。泉州市把新农保和城居保统一在一个部门，失业险和城镇职工养老保险统一在另一个部门。
即便这样，各部门间的信息都很难交换。由于养老金制度顶层设计没理顺，给地方带来很大的麻烦。每个地方、部门各自设计信息系统，彼此难统一，各项制度间缺乏衔接转换，造成重复参保、冒领养老金等现象较多。
完善养老制度，呼唤顶层设计
接受记者采访的专家和业内人士表示，造成上述问题的根源是我国养老金制度复杂而凌乱，最主要的问题是制度“碎片化”非常严重，基本上是“缺一块补一块”，留下了不同时期的制度思路和国情特点。
郑秉文说，改革开放初期，国家出台临时办法解决退休问题，企业工人退休后由企业负责发放退休金，而机关事业单位退休者由国家财政拿钱。上世纪80年代开始，国企裁员增效，企业职工变成“社会人”，国家开始探索建立独立于企业的养老保险体制。
机关事业单位则一直由国家财政负责，这种体制延续到今天，形成了“双轨制”。1993年，我国提出了“建立多层次的社会保障体系”“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度建设目标。“统账结合”的基本养老保险制度一直延续到今天。
“世界上现行的社保模式主要有两种：现收现付制和基金积累制。两种模式都有成功的案例，但也都面临一些棘手难题。我国同时借鉴了这两种模式，各吸收了一部分，形成了部分积累制的模式。经过这些年的实践，部分积累制的问题逐渐显现。”中国人民大学公共管理学院副教授程永宏说。
郑秉文认为，“统账结合”的模式适合流动性差、收入稳定的城镇正规部门，它没有考虑到中国的二元经济结构，不适用于农村，也不适用于城镇的非正规部门。于是在近几年，我国又陆续建立新农保和城居保。
这就导致我国城乡养老制度不一致、公共部门和非公共部门制度不一致，各种养老金制度设计的参数都不同，各个省份的情况也不同，“地方割据”明显，“碎片化”现象严重，养老保险信息和资金统筹困难重重。
人力资源和社会保障部有关负责人在接受记者采访时表示，目前养老保险信息还未达到高层次统筹，主要受制于制度统筹层次不高、业务流程和标准不统一、各险种发展不平衡、分级投资管理体制等因素。同时，养老保险信息集中度不够，又反过来影响了进一步提高养老保险统筹层次的步伐和效果。
有关专家和业内人士建议，当前应当对养老金体系在顶层设计方面进行深度反思。加快推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险。改变“统账结合”的基本养老保险制度，实行记账式名义个人账户制。
郑秉文认为，该制度转轨并不复杂，只需要将现在企业缴给养老保险统筹账户的资金全部划入缴费者个人账户之中。在这种体制下，参保人的个人缴费获得的企业配缴部分也将全部成为参保人未来的个人养老金资产，形成“多缴多得”的激励机制。
与此同时，社会统筹账户取消，个人领取养老金的标准仅与个人缴费额度、年限等相关，这会对高缴费、晚退休产生激励。更重要的是，这一体制将彻底消除现行养老保险制度“碎片化”特点，打破养老保险基金跨地区统筹的障碍，实现真正的全国统筹。
